Retribusi Daerah: Konsep dan Konsekuensinya terhadap Pertanggungjawaban Keuangan Daerah
Dapatkah Realisasi Belanja Pemerintah (Daerah) Melebihi Anggaran? Setiap kali diajukan pertanyaan tersebut, jawaban yang diperoleh adalah ‘tidak!’. Alasannya macam-macam, dari yang simpel sampai yang argumentatif. Yang simpel akan memberi jawaban bahwa ‘ketentuannya begitu, titik!’. Yang argumentatif akan memberikan alasan bahwa anggaran memiliki fungsi otorisasi – jumlah yang tertera di dokumen anggaran itulah otorisasinya. Fungsi otorisasi bermakna bahwa anggaran pendapatan merupakan target minimal yang harus dicapai, sedangkan anggaran belanja merupakan batas tertinggi pengeluaran.
Tak ada yang salah dengan pendapat tersebut. Akan tetapi, perlu dilihat bahwa ada perberbedaan untuk belanja ‘tertentu’ yang terkait dengan layanan masyarakat, khususnya yang dipungut retribusinya.
Menurut UU 34/2000, retribusi adalah pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian izin tertentu yang khusus disediakan dan/atau diberikan oleh pemerintah daerah untuk kepentingan orang pribadi atau badan. Defisini tersebut menunjukkan adanya imbal balik langsung antara pemberi dan penerima jasa. Hal ini berbeda dengan pajak, yaitu iuran wajib yang dilakukan oleh orang pribadi atau badan kepada daerah tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksakan berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku, yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pembangunan daerah.
Pungutan manakah yang dilakukan badan layanan umum daerah seperti Puskesmas dan RSUD? Tentu saja retribusi! Lalu kenapa masih ada keluhan masyarakat tentang layanan lembaga tersebut? Tulisan ini mencoba mengurai permasalahan retribusi, khususnya retribusi layanan kesehatan. Rerangka pembahasan yang digunakan adalah ‘bagaimana pemerintah daerah dapat memberikan layanan prima di bidang kesehatan?’
~!@#$%^&*()_+
Persoalannya berawal dari definisi retribusi. Ia dapat dipandang sebagai hak ataupun kewajiban pemerintah daerah. Dipandang sebagai hak karena merupakan pembayaran atas jasa yang diberikan, dipandang sebagai kewajiban karena terdapat mekanisme imbal balik secara langsung.
Mereka yang memandang retribusi sebagai hak pemerintah daerah berpendapat bahwa pengembalian retribusi tersebut harus melalui mekanisme belanja daerah. Artinya harus tunduk pada ketentuan pengeluaran uang (meskipun itu adalah pengembalian retribusi). Dalam pengelolaan keuangan daerah, pengembalian retribusi merupakan salah satu komponen belanja. Justifikasi sederhananya, anggaran belanja merupakan batas maksimal yang boleh dikeluarkan oleh pemerintah daerah – tanpa kecuali, termasuk belanja pengembalian retribusi. Teknik akuntansi yang sesuai dengan pandangan ini adalah akuntansi anggaran(budgetory accounting).
Dengan perlakuan ini, operasionalisasi layanan kesehatan dapat berjalan kurang lancar. Hal ini terjadi manakala target pendapatan retribusi layanan kesehatan telah tercapai. Sepanjang layanan kesehatan masih dilakukan pemerintah daerah, pendapatan retribusi ini masih terhimpun. Akan tetapi belanja pengembalian retribusi layanan kesehatan tidak lagi dapat dilakukan. Pada sisi lain, retribusi layanan kesehatan terdiri atas komponen jasa medis, obat-obatan dan administratif. Dampak lebih lanjut dapat berakibat kontra produktif pada kinerja Puskesmas dan RSUD.
Mereka yang memandang retribusi sebagai kewajiban pemerintah daerah berpendapat bahwa pengembalian retribusi merupakan keharusan. Teknik akuntansi yang sesuai dengan pandangan ini adalah akuntansi dana (fund accounting).
Dengan perlakuan ini, jika target pendapatan retribusi tidak tercapai maka belanja untuk tujuan layanan kesehatan mengikuti realisasi yang under budget.Maknanya adalah bahwa gap antara anggaran dan realisasi (pendapatan retribusi layanan kesehatan) terjadi karena tidak timbul hak dan kewajiban antara pemberi dan penerima jasa. Atau terdapat kebijakan daerah untuk menjaga layanan kesehatan tetap prima? Jika kebijakannya demikian, dalam kondisi pendapatan under target,belanja untuk layanan kesehatan tetap dapat dibayarkan sesuai anggaran belanjanya.
Akan tetapi jika retribusi layanan kesehatan melebihi target pendapatan, belanja pengembalian retribusi layanan kesehatan (mestinya) dapat melebihi batas maksimal anggaran belanja. Kondisi ini akan menjadi persoalan serius ketika dihadapkan pada pemeriksaan – karena belanja akan lebih besar dari anggarannya. Dalam lingkup pengelolaan keuangan daerah, pemeriksa akan melihat hal ini sebagai sesuatu yang naif. Ketakutan daerah terhadap pemeriksa adalah kemungkinan opini wajar dengan pengecualian (qualified) atau bahkan tidak wajar (disclaimer).
Penulis berpendapat bahwa pandangan retribusi merupakan hak pemerintah daerah telah mendistorsi kinerja layanan kesehatan. Sudut pandang ini telah memutus link penerimaan retribusi layanan kesehatan dengan pengembalian retribusi layanan kesehatan. Akibatnya rantai nilai layanan kesehatan yang mestinya terbentuk menjadi hilang. Dengan terputusnya link tersebut, kinerja sektor publik (khususnya layanan kesehatan) menjadi berisiko tinggi. Padahal kinerja sektor publik – seperti pemerintah daerah, dilihat dari bagaimana pasar menilai barang & jasa yang diberikan (Jones & Pendleburry, 1996. hal 115).
Untuk mengoptimalkan kinerja layanan kesehatan diperlukan kesamaan sudut pandang antara lembaga pemberi layanan, pemerintah daerah dan pemeriksa. Kesamaan sudut pandang ini dapat dicapai jika dikembalikan pada pengertian mendasar istilah retribusi, yaitu dikembalikan secara langsung kepada pengguna jasa dalam bentuk peningkatan layanan. Dengan demikian, tidak diperkenankan terjadinya subsidi silang dari pendapatan retribusi.
~!@#$%^&*()_+
Terdapat 2 (dua) alternatif pemecahan yang mungkin dilakukan, pertama:kewenangan pemerintah daerah di bidang kesehatan sebagaimana dimaksud UU 32/2004 dimaknai sebatas kebijakan. Dengan batasan tersebut, retribusi layanan kesehatan merupakan komponen pembiayaan. Alternatif ini selaras dengan pengertian pembiayaan di UU 17/2003: “pembiayaan adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya”.
Konsekuensi alternatif ini adalah Puskesmas dan RSUD merupakan lembaga swakelola. Sebagai sebuah lembaga swakelola, Puskesmas dan RSUD dapat mengelola pendapatan retribusi tanpa menyetor ke kas umum daerah. Tiadanya penyetoran pendapatan RSUD/Puskesmas dari retribusi layanan kesehatan berarti bahwa pendapatan retribusi layanan kesehatan maupun alokasi belanjanya tidak terangkum dalam APBD sebagai komponen pendapatan dan belanja.
Bagi pemerintah daerah, solusi ini akan menurunkan jumlah PAD dari retribusi layanan kesehatan. Persoalan lain yang menghadang adalah bahwa pendapatan retribusi dalam perspektif ini bertentangan dengan UU 18/1997 tentang pajak daerah dan retribusi daerah (diubah dalam UU 34/2000). Undang-undang tersebut menggarisbawahi bahwa retribusi daerah merupakan sumber pendapatan daerah yang penting guna membiayai penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pembangunan daerah untuk memantapkan otonomi daerah yang nyata, dinamis, serasi, dan bertanggung jawab dengan titik berat pada Daerah Tingkat II.
Kedua: Kewenangan pemerintah daerah di bidang kesehatan sebagaimana dimaksud UU 32/2004 dimaknai sampai pada tingkat operasional. Makna ini berarti bahwa retribusi layanan kesehatan merupakan komponen penerimaan sekaligus komponen belanja. Dengan demikian, mekanisme penyetoran penerimaan tunduk pada ketentuan UU 33/2004 pasal 74[1] dan pengembalian retribusi layanan kesehatan tunduk pada ketentuan UU 33/2004 pasal 75 ayat (5)[2].
Rujukan pasal-pasal tersebut lebih proporsional dan komprehensif dalam menilai kinerja Puskesmas dan RSUD. Adalah tidak proporsional jika menilai kinerja layanan kesehatan hanya dari public service yang dilakukan, padahal pendanaan layanan tersebut ada yang bersumber dari retribusi.
Jadi, penekanannya adalah pembentukan link antara penerimaan retribusi layanan kesehatan – penyetoran retribusi layanan kesehatan ke kas umum daerah – pengembalian retribusi layanan kesehatan. Logikanya, belanja yang bersumber dari retribusi layanan kesehatan dikaitkan langsung dengan setoran retribusi layanan kesehatan. Jangan sampai terjadi subsidi silang antar pendapatan retribusi.
Solusi ini mengkombinasikan teknik akuntansi dana dan teknik akuntansi anggaran. Teknik akuntansi dana digunakan dengan menempatkan pengembalian retribusi layanan kesehatan sebagai anggaran fleksibel. Teknik akuntansi anggaran digunakan untuk mengatur mekanisme penyetoran retribusi layanan kesehatan sampai dengan pengembalian dan penggunaannya. Menurut hemat penulis, penggunaan teknik kombinasi ini dapat meniadakan perbedaan sudut pandang yang ada. Kesamaan sudut pandang akan berdampak positif pada kinerja puskesmas dan RSUD. Pada saat yang sama akan tercipta akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan daerah. Dengan demikian – seperti kata iklan, layanan kesehatan akan ‘lebih berasa … berasa lebih …’.
0 komentar:
Posting Komentar